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章武生 :我国法官的重组与分流研究
2014年05月04日    《法律科学.西北政法学院学报》 2004年03期
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我国法官的重组与分流研究

章武生 

云顶电玩城法学院教授、博士生导师

       法官职业化和精英化是法治对现代司法体制的必然要求。我国现有法官人数过多,素质不高,不能满足这一条件。因此,应在重新界定我国四级法院性质和功能的基础上,按照现代审级制度的要求确定各级法院的法官员额和任职资格,并对现任法官进行重组与分流,以优化法院人员结构,构建法官少、辅助人员多的新型法院。

一、我国法官员额的确定

       确定各级法院法官员额和任职要求是现代法治国家的普遍做法和法官职业化的重要步骤,最高法院最新统计数字显示,我国现有高级法官3万余人,法官18万人,总计21万余人。[1]这样庞大的法官群体是否合适,需不需要精简,精简多少?换句话说,我国法官员额确定多少为宜,在理论与实务界存有不同看法。归纳起来,主要有三种观点: 第一种观点认为:我国现有法官的数量是适当的,不需要精简。持这种观点的人主要集中在实务界,学界亦有少数人赞同。尽管笔者尚未收集到这方面的文字材料,但在一些研讨会上和与实务界人员的交谈中,多次听到这种意见。例如,南方某市的法院院长认为,他们的法官效率虽然已经很高了,许多法官在超负荷工作,但案多人少的矛盾仍比较突出,法官数量不仅不能减少,而且应当进一步增加。第二种观点认为:我国法官的数量应当大大减少。持这种观点的贺卫方教授还提出了较为具体的数字。其认为,提高法官素质,必须将法官数量限制在合理的规模之内;具体而言,最高法院的法官应在25-30名之间,各高级法院法官应在15-20名之间,中级法院法官应在10-15名之间,基层法院法官应在5名左右,这样总数将只有2万左右。[2]第三种观点认为:我国法官数量应适当的减少。如王晨光教授在上引文章中谈到:我国每一个法官要对应6190人。在大陆法系国家,德国法官与人口的比例为1:4500,奥地利为1:4700,瑞士为1:5600,意大利为1:7850,法国为:1:12350,日本为1:57900。如果按照前四个国家的比例计算,我国法官的数量并不多;如果按照后两个国家的比例计算,我国现有法官的数量就需要精简。普通法系国家的法官与人口的比例要高。一般而言,与大陆法系国家进行比较,我国法官与人口的比例与其这些国家基本上是一致的,也就是说保持21万法官还是适当的。而与英美相比,我国法官的数量则过于庞大。但是应当看到的是,由于我国法制发展水平和传统等因素的制裁,我国的人均诉讼案件数量远不如这些国家,因此我国法官人均受理的案件并不比其他国家高。[3]上述维持和适当减少现有法官数量的观点均有失偏颇,假如我国法官继续保持如此庞大的规模,我国就无法建成一支高水平的职业化法官队伍。笔者赞同大幅度减少我国法官数量的观点,理由主要是:

       (1)决定法官数量的主要因素是案件的多少而非人口。从目前我国法院受案量来看,法官数量应当大幅度减少。仅从人口与法官的比例来看,我国还高于德、奥等国家,有些人甚至会据此得出我国法官还需要继续增加的结论。但是,人口与法官数量并没有必然联系。从法官数量上看,1979年改革开放初期,我国各级人民法院仅有法官及其他工作人员5.9万人,人口与法官的比例更高。到现在,仅法官已达21万人。这中间法官的增加主要是由于案件而非人口的增长。从人口来看,世界上中国、印度的人口最多,但印度的法官数量并不多。印度最高法院仅有20名法官,印度北方邦法院(印度一个较小的高等法院)仅有10名法官。[4]从受理一审案件的数量看,下述图表的对比中显示,[5]美国法院受理的一审案件数量远远高于中国,是名副其实的诉讼大国,人口不足中国十分之一的英国、德国一审案件数量也基本上达到了中国的一半。[6]从每个法官人均受理案件的数量来看,我国法官的效率是最低的。

       附图

国家

美国

英国

德国

法国

日本

中国

法官人数

30888

3170

20999

4900

2899

25万多

受理第一审

民事案件数

15670573

2338145

2109251

1114344

422708

4758928

受理第一审

刑事案件数

14124529

91110

829710

425158

89634

436894

 

       ( 2) 从建构职业化、精英化的法官群体和优化法院人员结构来看,我国也应大幅度缩减法官员额。法官职业化和精英化是法治对现代司法体制的必然要求。先行的法治发达国家均有高度自治的、权威的职业化、精英化的法官群体来支撑,并对本国的法治建设起着举足轻重的作用。法官职业化、精英化之所以要求法官的素质要高、数量要精,二者缺一不可。是因为法官行使的司法权是一种判断权,这种判断之所以能为公众信服和接受,是因为法官具有权威的地位。权威的确立,一方面依赖于法官超出常人的专业素养和公正的品格,另一方面,还直接建立在由国家保障的尊严和荣誉之上。一般说来,人数较少的群体,素质比较容易保证,国家也比较可能为其提供优越的任职保障,因而其权威地位容易获得和维持。这大致可以解释,为什么现代法治国家都把其职业法官限制在一个很小的数量。即使在近年来出现诉讼爆炸,案件大幅度上升的情况下,这些国家对法官数量的增加亦非常慎重,主要通过其他的方式来分流案件。从笔者了解到的情况看,法官数量较多的是美国和德国,而美国案件是我国的几倍,法官则只有我国的七分之一。德国每个法官对应的人口虽然不多,但德国法官人均受理案件的数量大大高于我国。同时,德国法官数量多是有原因的,德国民众对本国司法制度的信任和满意程度比较高,并形成了以诉讼作为纠纷解决制度的中心。德国的诉讼成本相对较低,又有发育完善的诉讼费用保险市场,使得民众有普遍接近司法的现实经济基础。此外,ADR在德国不象在其他国家那样受欢迎,民众认为他们有权利享受职业法官的裁判。而职业法官需要大量的法官助理协助工作,初审案件合议制的比重又比较大(英美法系国家初审案件基本上实行的是独任制)。我国21万的法官群体简直是一个天文数字,是实现法官职业化和精英化的不可逾越的障碍。

       (3)我国大幅度缩减法官员额后,能够处理目前和今后日益增长的案件。有人认为,我国目前许多法院的法官都在超负荷工作,人均办案量比几年前有成倍的增长,已没有多少潜力可挖。面对日益增长的案件,不继续增加法官数量,几乎是不可能的。如果再大幅度裁减法官,那简直是雪上加霜,只会形成案件审理上的拖延和质量上的下降。以上担心并非没有道理,也不是某些法院领导夸大其词。如果盲目地裁减法官,可能只会造成法院工作的更加紧张。笔者在与许多法官交往中也经常听到超负荷工作和现在做法官很辛苦之类的话。并相信,尽管我国的法官人均办案数量大大低于发达国家,但是,我们法官的工作并不比其他国家的法官轻松。造成这种情况的原因有很多方面,甚至涉及中国人的诉讼文化、诉讼心理,[7]但主要的原因是现行的司法制度所造成的。

       首先,我国法院队伍的整体性缺陷在于人员构成和工作分配的不合理。我国法官承担的工作,与国外法官是大不相同的。国外的法官通常只负责案件的审理,而其他的辅助性工作则由专门的法院工作人员进行。比如,美国各级法官都有法官助理,主要负责审阅诉状,撰写有关诉讼文书、记录摘要、起草判决意见等工作。[8]我国的主要法庭辅助人员似乎只有书记员一种,而且没有受到应有的重视,其功能相当有限。法官不仅要审理案件、撰写多种诉讼文书,还要调查取证、整理档案,甚至参与执行。这些工作分散了法官的精力,审判效率自然难以提高。    

       其次,案件审理上的重复劳动是办案效率低的又一个重要原因。在国外一个法官就可以处理的案件,在我国可能会涉及到许多法官。比如说,某些案件法官审理后,还要经过庭长、院长审批、甚至经审判委员会讨论。此外,案件过高的开庭率也浪费了我们大量的司法资源,在许多国家,真正走完整个诉讼过程的案件只占受理案件的一小部分。例如,在美国、加拿大等国家,真正开庭的案件只有3%左右,许多案件在审理前准备阶段通过和解、简易判决等方式得以解决。而在我国,由于人们对法官和法院缺乏足够的信任,由于案件审理质量不高和案件的可变性较大,[9]起诉到法院的案件,不仅开庭率高,而且,许多当事人是打了一审打二审,打了二审打再审,最多的再审案件甚至达到了十余次。再审案件牵涉了法院大量的精力。

       第三,许多法官在从事非法官的业务,许多非法官列入了法官序列。前者,如法院的领导大部分是法官,但是其很大精力是放在法院的行政管理和应付各种各样的其他事情上。又如,立案工作在国外通常由司法辅助人员来完成,而在我国,则专门由一批法官来承担。后者,如执行官,按照世界各国的通例,执行官不属于法官,而我国的执行官则划归法官序列。甚至,我国的法官还要参与和配合一些中央和地方的“中心工作”。

       第四,诉讼程序的单一,影响了法官的办案效率和当事人多层次的法律需求。面对堆积如山的未结案件和高昂的诉讼成本,当今世界民事诉讼制度发展的一个重要趋势是:适应多层次的法律需求,实行多元化的程序设计和运作。如开发、增加新的替代性纠纷解决机制来减轻诉讼机制的压力,促进纠纷解决机制的合理化、多元化,加强简易程序、小额法院的作用,提倡诉讼中的和解等等。[10]特别是近年来流行于很多国家的小额诉讼程序,快速解决了大量案件。而我国的简易程序与普通程序并没有多少差别,一个权利义务明确的债权债务纠纷,在国外几个小时甚至几分钟就可得到解决,在我国则可能要动用所有诉讼程序。

       第五, 案件的过滤机制无法正常运行。督促程序是案件的过滤机制之一,其首要功能是过滤掉大量的无争议案件。在大陆法系许多国家,通过督促程序处理的案件,就占到整个案件的一半左右,其对于法院疏减诉讼事件的帮助颇大。例如,1990年德国督促程序事件有514.5256件,异议而起诉者578346件,占11.2%,无异议而获解决者占88.8%。[11]在日本,督促程序的利用率也是比较高的,根据1987年日本的统计,这一年全国受理的适用督促程序的案件为620,960件,其中债务人提出异议而转入通常诉讼的只占8.1%;同年全国受理的一审通常诉讼的民事案件为319,326件。[12]从数字上看,日本民事纠纷的发案率比德国低得多,但以督促程序处理的案件也达通常诉讼的2倍多。[13]法国督促程序的利用率也是比较高的,1991年运用这种程序的情形占初审法院受理的全部案件的72%.。从1988年的统计数字来看,仅有5%支付指令受到异议.。[14]上述用督促程序处理的案件是不计算在诉讼案件内的。而我国的督促程序基本上处于搁置状态。[15]

        以上是可以大幅度缩减法官员额的主要理由。但具体精简到多少,还需要在充分调查研究的基础上确定。笔者提出的初步数字是,精简后的法官数量以保持在5万左右为妥。贺教授将法官确定在2万左右的主张可能过于大胆。因为随着经济的发展和人们诉讼意识的提高,我国的案件增长潜力还很大。此外,案件多法官少的矛盾在西方发达国家大都比较突出,并在不同程度上造成了诉讼拖延,我们在确定法官员额时还是要考虑到这些因素,尽量避免此类情况在我国发生。

二、各级法院法官员额和任职要求

       我国在审级制度上存有很大误区,法院各审级功能混淆并存有严重的非专业化倾向。因此,重新界定四级法院的性质和功能,按照现代审级制度的要求确定各级法院的法官员额和任职要求是法官职业化的一个重要步骤。

       1. 最高法院。最高法院是国家最高审判机关,作为普通案件的第二次复审法院,其功能主要是通过对第二次复审案件的法律审以及制定司法解释,来保证国家法律的统一适用。为保证最高法院能够履行上述职责,必须建立一支量少质高的法官队伍。在这方面,笔者认为,重点需要进行以下改革:第一,重构最高法院的法官队伍。我国最高法院亦存在减少法官数量,提高法官质量的问题。从数量上来看,我们不可能也没有必要追求一些英美法系国家的“满席审判”,将最高法院的法官名额限定在几个或拾几个,而应有较多数量的法官(控制在50名以内)组成几个专业法庭,根据案件多少,每个法庭至少五个至多九个法官,以事项管辖权维护司法统一。对重大案件还可以组成扩大合议庭进行审理。这样做的优点不仅可以使法官更加专业化,以适应案件日益复杂化的发展趋势,同时还可以使最高法院能容纳较多的法官,从而有能力处理较多的事务。从质量上看,最高法院的法官应由具有法官、检察官、律师和大学教授等多种背景的人组成,并应对其任职资格提出很高的要求。如具有很高的法律素养,任法官、律师、大学教授达到一定年限且业绩非常突出。第二,最高法院对上诉案件只作法律审,而不再进行事实审理。法律审是指上诉法院只对下级法院适用法律上的适当与否作出评判,不涉及对事实的认定。第三审为法律审是世界各国的普遍作法。我国最高法院对上诉案件的法律和事实问题都要作出评判和认定。这不仅给最高法院的工作造成了很大的压力,增加了对法官的需求量,而且也与最高法院保证法律适用统一的功能不相符。最高法院成为法律审的同时,还要进一步纯化机能,使其成为法律解释及适用统一之判例形成审。

       2.高级法院。按照世界各国的通例,高级法院被定位为上诉法院,主要受理第一次复审的案件,在有些四级三审的国家,还作为简易案件的第二次复审法院。这个审级的法院在有些国家就称为上诉法院,如美国的联邦上诉法院、法国的上诉法院,其名称即表明了其受案范围限于上诉案件而非一审案件。虽然有些国家这个审级的法院名称与我国基本相同(一般称高等法院),但其职能也主要是受理上诉案件,直接受理第一审案件的情形是比较罕见的。而我国高级法院除受理大量上诉案件外,还受理一定数量的一审案件,受案标准主要是诉讼标的数额巨大或在高级法院辖区内有重大影响的案件。这些一审案件既分散了高级法院的精力,又将大量未经过滤的一审案件直接推向最高法院,使最高法院也成了事实审和法律审法院,增大了其对法官的需求量。因此,应取消高级法院受理第一审案件的权力,使其将精力集中在上诉案件的审理上,以便法院任务分担走向合理化,也与国际上通行做法接轨。高等法院实际上是绝大多数案件的终审法院,在保证法律适用的统一中亦有重要作用,因此,高等法院法官的数量应严格控制,质量也应提出比较高的要求。从法官员额看,每个高等法院可设置30名左右的法官,全国高等法院的法官总数控制在1000名以内。如果全国划分为10个大司法区,每个大司法区的高等法院将有100名左右的法官。当然,各地法官员额在具体确定时,应将案件数作为主要的考虑因素(初审法院确定法官员额时亦应如此)。对高等法院的法官也应提出比较高的任职要求。如具有较高的法律素养,任法官、律师、大学教授达到一定年限且业绩比较突出。较少的法官和较高的任职要求,将大大有助于我国法律适用的统一。

       3.初审法院。关于初审法院的设置,在四级三审的结构中,国际上通行的模式是,初审法院包括两级,并将其中的基层法院定位为简易法院,将其上一级法院定位为普通案件的一审法院。德国、日本、英国等国即属此例,在这些国家,其共同点在于均将适用简易程序,处理简易、小额案件确定为基层法院的专门职责,而将其上一级法院作为普通案件的初审法院来设置。我国国土辽阔,不可能实行三级三审,四级三审是最佳选择,因此,也应该按照上述的模式设置初审法院,将基层法院改造成专门处理简易、小额诉讼案件的初审法院,而将中级法院改造成普通案件的初审法院和简易小额案件的上诉审法院。[16]中级法院既要审理所有的适用普通程序的案件,又要审理简易、小额诉讼案件的上诉,工作量比较大,所以,每个中级法院可设置30名左右的法官,全国中级法院的法官总数可控制在1.4万名以内,每个中级法院由于受案数量有非常大的差别,法官数额的差别实际上是很大的,有些大城市由于案件多,中级法院设置的少,一个中级法院的法官可能会达到100名以上。有些落后地区,由于案件少,设置几名法官即可。中级法院的法官主要从有较高法律素养的优秀司法研修生或任职达一定年限的简易法官中录用,亦可录用任职达一定年限的优秀律师。

       按照审级制度的要求,基层法院只受理适用简易、小额诉讼程序的案件。基层法院不再受理适用普通程序的案件后,其工作量将大幅度下降,法官数量也将随之减少。应该说每个基层法院有10名左右法官,整个基层法院(指城市基层法院合并后)有3万多名法官即可。[17]基层法院的法官主要从优秀司法研修生中录用,亦可录用任职达一定年限的优秀律师。

三、现有法官的重组与分流

       与上述两个问题相关联的,也是法官职业化建设当中的一个难度较大的问题,是现有法官的重组与分流。笔者认为,要制定一个科学的程序和标准,在现有的法官群体中遴选出一部分高素质的法官继续从事审判工作。另一部分法官从审判岗位上分离出来,从事司法辅助或司法行政工作。

       (一)法官。我国法官群体中虽不乏德才兼备的优秀法官,但整体上看,现有法官人数过多,素质不高,不能适应法官职业化的要求,需要进行重组和分流。先行的法治国家的经验表明,高素质、有威望的法官只能是“精英型”,而不会是大众化的。所以,应下大力气改变现行法院工作人员构成状况,努力创建法官少、辅助人员多的新型法院。同时,在法官中应进行分类、分层。按此思路,我国中级以上法院仅需要1万多名职业法官。对这些法官高标准选拔、提高待遇和职务保障都是不难做到的。我国基层法院从事简易案件审理的法官亦担负着重要的审判任务,可以划归职业法官的行列。但考虑到基层法院法官数量过多,国家财力有限,其不可能与审理普通案件的法官(以下简称普通法官)享受同样的待遇。此外,从我国现有司法资源来看,完全按比较高的标准遴选众多的同一等级的职业法官也是不现实的。同时,将法官进行适当的分类、分层,不同等级的法官采用不同的遴选标准,享受不同的待遇,也是符合国际上大多数国家的通行做法的。[18]因此,对基层法院审理简易案件的法官(以下简称简易法官)在要求上可低于普通法官,但高于法院其它工作人员,待遇也应介于两者之间。当然,随着国家财力的增长和简易法官素质的提高,其与普通法官之间在待遇上的差别应逐渐缩小。对于基层法院的简易法官,仍应按照比较高的标准选拔,这也是完全可以做到的。按照上面确定的法官员额,法官的编制最多是目前的1/4,这本身就是4:1的选拔。而且普通法官的高标准遴选必然会使中级以上法院的大量落选者加入到简易法官的竞争行列。此外,我国已经开始统一的司法考试,通过司法考试进入法官行列的,绝大多数都应从基层法院做起,这是将来基层法院法官的主要(甚至是唯一)来源,在重构法官队伍时也应将他们的进入考虑进去。当然,重建基层法院法官队伍时,必须以原来的法官为基础,对其完全按照现任法官的要求显然不切实际。因此,有必要根据现任法官的特点,另外设计一套选拔的标准和程序,以便在平稳过渡中实现我国基层法官队伍的整体转型。

       调解法官、和解法官属于广义的法官助理的范畴,主要从事诉前法院内的司法ADR工作和诉讼程序中的和解工作。由于这部分人在解决纠纷方面的职责与法官基本上是相同的,只是方式有差别,从工作方便和适应调解法官本人和当事人的心理出发,将其定位为比简易法官低一个等级的法官也未尝不可。[19]这样将有助于增加其处理纠纷的权威性。和解、调解法官除需要具备一定的法律专业知识外,还需要有较高的做思想工作的水平和艺术。在我国,法院内部这类人才资源比较丰富。现在法院工作人员中,有相当多的部队军转干部,当然,也有一些非军转干部,未受过系统法律教育的人员。这些人进法院,是历史遗留的问题,对他们的安置应引起充分的重视。其中达到学历要求、办案能力很强的,可通过考核选任为普通法官或简易法官;如果学历或专业知识方面稍差一些,但工作(特别是做思想工作)经验丰富,则可根据自己的爱好和特长,竞争调解法官、和解法官的职位。调解法官、和解法官一方面可以安排在各级法院工作,另一方面,调解法官的一个主要位置是在乡镇法庭。每个乡镇根据人口和案件的多少安排1—3个调解法官,主要用司法ADR的方式处理民事案件,同时还可以授权其裁决小额案件。实际上,在美国的小额法庭,大部分裁决小额案件的法官是由律师和退休法官兼任的。笔者认为,我国的法官完全可以分层设置,比如说划分为普通法官、简易法官和和解、调解法官三个层次,不同层次的法官设置不同的遴选标准,享受不同的待遇。但同一个类别的法官之间待遇的差别应当缩小,以尽量消除其对晋升的关注。

       (二)司法辅助人员。司法辅助人员主要指法官助理、调查官、执行官、书记官、法警。当然广义上讲还包括法院内的管理人员和后勤人员等。他们的工作与司法活动联系密切,工作特点又各不相同,加强这几个方面的力量对法官职业化的实现同样有着重要意义。首先,这些制度的完善是法官独立的配套性措施,是实现法官职业化,创建“精英型”法官的基础性条件。其次,这些改革对于理清法院内部组织关系、明确各自的责任、权利、义务,增进法院整体运作的效率,是非常必要的。法院机构设置应以法官为主导,但这些辅助人员也应“各得其所”、“配置得当”,唯有如此,他们的积极性才能得到发挥,其对于审判工作的辅助性作用才能得以充分体现。最后,这几类辅助人员的改革为我国法院工作人员的分流开辟了重要的渠道。由于司法改革必然要带来职业法官数量的大幅度减少,所以改革首先面临着现任法院工作人员的分流问题。特别是基层法院,其内部涉及到普通庭、简易庭、小额庭、执行庭、乡镇设立的人民法庭等诸多部门和层次以及从事不同工作的司法辅助人员,合理安排各个岗位上的人员,并最大限度地发挥其特长,对搞好基层法院改革至关重要。现择其中的几类分述如下:

       (1)法官助理。法官助理有广义和狭义两种理解,狭义上的法官助理是指协助法官审阅案卷、分析案情和起草法律文书等与案件有关的法律事务但无审判权的人。广义上的法官助理,还包括和解法官、调解法官、仲裁法官、调查法官等辅助人员。这里所讲的法官助理是从狭义上讲的。近年来,我国一些法院也纷纷尝试法官助理制度,法官专门审理案件,事务性工作由法官助理和书记员处理,收到了比较好的效果。

       那么,为什么要设置法官助理?笔者认为,其意义主要在于:(1)法官助理是创建“精英型”法官的基础性条件。我国目前庞大的法官队伍,是不可能对其整体素质提出很高要求的,当然也就不可能也不应该给予其很高的待遇。实行法官助理制度后,由于过去本来由法官承担的大量辅助性事务   由法官助理等司法辅助人员承担,其结果,会在总体上降低法官所承担的工作量。使同一法官在同一时间内能够处理更多的案件。此外,法官素质提高后,为扩大案件独任制审理的范围创造了条件。这些,都为大幅度减少法官的数量奠定了基础。(2)法官助理可以最大限度的利用法官这一有限的司法资源,同时还可以避免法官在开庭前过多地接触案件而产生的先入为主。长期以来,我国法院的法官一方面要承担案件处理的关键性工作,另一方面在与审判相关的事务性工作中消耗了大量精力。法官配置助理后,与审判有关的辅助性工作,不是必须由法官亲自处理的司法辅助性事务,包括收集资料、查阅法规和案例、阅读案卷、撰写案件简介、提出相关建议及起草判决书等工作将由助理来协助完成,这就有利于法官摆脱大量事务性工作,将精力集中在案件处理的关键性问题上。(3)法官助理可以提供法官后备力量的培训机会。司法既是专业理论性很强的一项工作,也是对经验和技巧要求较高的一项工作。司法过程实际上是一个法学理论应用到实践的经验积累的长期过程。担任法官助理的人员,将以具备基本法学素养,但在实践经验、办案能力等方面有所欠缺的人为主。法官将法律条文具体地应用到案件中去的过程是一项非常复杂而又精致的过程。在法官助理协助法官从事各项工作的过程中,法官的许多经验、办案技巧会潜移默化地影响法官助理。这是法学经验积累一种最有效的途径之一。此外,在国外,法官对法官助理影响另一个非常重要的方面是法官的人格影响。历史悠久的精英化过程,为法官们在社会上博取了非常高的声望。法官的人格修养、个人魅力,对于初出茅庐的助理们的职业生涯来说,将会产生极其有益影响。(4)法官助理可以促进法官知识更新,使法官能够跟上时代发展的步伐。法官由于大部分精力用在案件的处理上,接受培训和关注最新学术动态的时间有限,这就不可避免的会产生法官知识老化观念陈旧的问题。新任法官助理往往会从法律院校带来新的法学研究成果及法律院校关于法学研究的最新信息。法官通过与其助理的对话,可以从中得到一些有益的东西,从而不断开阔自己的视野,丰富自己的知识。

       那么,如何选拔出一支高水平的法官助理队伍,使其能够履行好自己的职责。笔者认为,法官助理的主要作用可以概括为两个方面:一方面也是主要的方面,是分担法官大量的事务性工作。另一方面是促进法官知识更新。上述两方面可以说是考评法官助理时的主要指标。这里涉及到如何处理好法院内部的法官助理人才资源和吸取法律院系优秀学生之间的矛盾等问题。笔者认为,我们既可以借鉴美国的做法,从法律院系挑选法官助理。又可以从法院内部年纪较轻,有法律本科以上学历的优秀在职人员中选拔法官助理。从分流法院现有工作人员角度考虑,后者是主要途径。应当说,即使在法院系统工作的有较好理论基础的人员,积极关注和参与学术研究,也同样能给法官带来法学研究的最新信息。同时,他们中的许多人也有从事司法辅助工作的丰富经验。

       (2)执行官。执行官通常属于国家公务员序列,主要负责生效法律文书的执行工作。在有些国家执行官还负责审判方面法律文书的送达和其他有关事务。为节约法官时间,保证法官中立,我国有些法院在审判方式改革中也将法院需要调查的事项等外勤工作交执行官完成,,取得了较好的效果。执行官与调解、和解法官有一些共同的要求,即除具有一定的法律专业知识外,还需要有较高的做思想工作的水平和艺术。不同点在于,执行官要求具有较强的排除干扰的能力。而调解、和解法官则对法律专业知识方面的要求更高一些。

       (3)书记官。书记官为法院内从事制作调查记录、书写及保管诉讼记录及其他法规定的事务的司法辅助人员。书记官虽为设置在各级法院内辅助法官执行职务的司法辅助人员,但在其职务范围内亦有其独立行使的职权。法院书记官的职务,即使是法官也不得代行。长期以来,我国书记官没有走职业化道路,对许多人来说,书记官只是晋升法官的一个必经岗位,这必然会影响到书记官队伍的建设。《人民法院五年改革纲要》提出,书记员要建立单独序列制度,即对书记员的录用、培训晋级等进行单独管理。应当说,这一改革是符合现代司法管理规律的,并助于形成稳定、高效的专业化的书记官队伍。下一步的工作,是根据书记官职责的要求,比如说具备相应法律专业知识,熟练使用电子计算机等,来制定书记员的资格、选任、考核晋升、待遇等制度。当然,在选任书记官时,应优先法院内部符合条件的人员。

       限于篇幅,对法院内其他工作人员就不再一一分析。总之,我们的方案在追求理想化目标的同时,尽量地照顾到我国法院的现状,力求充分利用现有人才资源,以最小的代价取得较好的改革效果。

 

 


[1]参见王晨光:《 对法官职业化精英化的再思考》,载《法官职业化建设指导与研究》,2003年第1期,第37页。

[2]参见贺卫方:《司法的理念与制度》,中国政法大学出版社,1998年版,第101页。

[3]参见王晨光:《 对法官职业化精英化的再思考》,载《法官职业化建设指导与研究》,2003年第1期,第37页。

[4]参见周道鸾:《我国法院组织与法官制度》,人民法院出版社,2000年版,第168页。.

[5]表中数字均来自日本最高裁判所1999年12月8日,向日本司法改革审议会提出的“对21世纪的司法制度的思考”的报告。中国的案件受理数引自1998年的《中国法律年鉴》。转引自汪建成、孙远:《论司法的权威与权威的司法》,载《法学评论》2001年4期。上表中各国法官数字由于统计方法和资料来源不同,与前引王晨光教授论文中的数字有一定差别。

[6] 可以预言,随着市场经济的发展,我国将会有越来越多的纠纷以诉讼方式解决,案件总量也会大幅度攀升。但就现阶段而言,由于我国经济发展的水平不高,法院的主管范围比较小,传统的厌讼观念一定范围内的存在,以及过高的诉讼成本,司法腐败、司法不公等问题的存在,降低了提交到法院的民事纠纷的比例。

[7] 在是否运用诉讼手段解决纠纷的问题上,美国人比中国人表现的要好讼的多,这是众所周知的。但诉讼一旦开始后,美国人通常能够权衡利弊,在某个诉讼阶段理智的结束诉讼。而中国人则更多的选择走完整个诉讼过程,表现出不到黄河心不死的心理特点。我国法律不仅缺乏制止不必要诉讼的手段,而且案件结果的不确定性进一步坚定了一些当事人将诉讼进行到底的决心。

[8] [美] 彼得·G·伦斯特洛姆:《 美国法律辞典》, 贺卫方等译,中国政法大学出版社,1998年版,第105页。

[9]我国法院的裁判缺乏应有的确定性,权威性,有些案件裁判的结果不断的反复,使裁判的公信力遭受极大的破坏。

[10]参见范愉:《世界司法改革的潮流、趋势与中国的民事审判方式改革》, 载《法学家》,1998年第2期。

[11] 参见陈荣宗、林青苗:《 民事诉讼法》,[台湾]三民书局股份有限公司,1996年版,第875—876页。

[12] 《1992年东京民事诉讼法国际研讨会讼文集》(英文版)第186页(日本信山书店,1993年)。转引自白绿铉:《督促程序比较研究》,《中国法学》1995年第4期。

[13]参见白绿铉:《 督促程序比较研究》载《中国法学》,1995年第4期。.

[14] 参见[法] 让·文森 、塞尔日·金沙尔著:《 法国民事诉讼法要义》(下),.罗结珍译,中国法制出版社,2001年版,第863、869页。

[15] 章武生:《 督促程序的改革与完善》,载《法学研究》,. 2002年第2期。

[16]章武生:《 基层法院改革若干问题研究》,载《法商研究》,2002年第5期。

[17]对城市基层法院的合并,笔者曾有专门论述。参见拙文《基层法院改革若干问题研究》,载《法商研究》2002年第6期。

[18] 如普遍存在于英美法系和部分大陆法系国家的治安法官。其资历、地位、待遇与普通法院的法官都是无法相提并论的。有的治安法官甚至无工资,不脱产,只支付津贴。在日本,最基层的简易法院的法官没有法律家资格,其资格的取得不是通过国家司法考试,而是通过最高法院的测试后取得的。

[19] 和解、调解法官即使归入法官类别,其至多相当于英美法系的治安法官。由于其不属于正式法官。所以,本文中改革后的法官总数未将他们计算在内。

 
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