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章武生:基层法院改革若干问题研究
2014年05月06日    《法商研究》2006年第6期
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基层法院改革若干问题研究

章武生

云顶电玩城法学院教授

        目前,法院体制和法官制度的改革是当前法学界和司法实务部门讨论的一个热点问题,而在法院系统中,基层法院又是法院的重头。从法院和法官总的数量来看,基层法院大约都占5/6以上,因此,搞好基层法院的改革,对我国司法现代化的实现具有至关重要的作用。基层法院的改革,涉及到其功能定位、地域分布以及工作群体的重组等方面,本文拟就其中的几个主要问题(侧重于民事)作些探讨,以期引起学界的关注和进一步研究。

一、基层法院的功能定位

         关于基层法院的功能定位,国际上大致有四种模式。第一种模式是将基层法院定位为简易法院,将其上一级法院设计为普通案件的一审法院,两级法院共同构成初审法院。从比较法而言,目前多数发达国家的法院组织都采这种模式,即四级三审制。德国、日本、英国即属此例;第二种模式是基层法院中包括审理简易案件和审理普通案件的两种审判机构,基层法院就是初审法院,法院为三级三审,如法国。法国民事案件的审理实行三级三审制, 具有第一审民事案件的管辖权的法院主要是小审法院和大审法院。此外还有商事法院、劳动法院等专门法院。除专门法院管辖的案件外,第一审民事案件主要在大审法院与小审法院之间分配,小审法院只受理3万法郎以下的民事案件,其审理案件的程序比大审法院要简化很多。设置小审法院民事程序的理念是:简易、迅速、低费用。法国的大审法院和小审法院均为第一级法院。 且不服其裁决要上诉到第二级法院——上诉法院。第三种模式是我国台湾地区的法院。在基层法院即地方法院中设普通庭和简易庭两种审判机构,分别适用普通程序和简易程序处理案件,不服简易庭裁判的案件,可直接上诉至本院的普通庭,同一法院内包括两个审级,其兼有前两种模式的特点。第四种模式在审级和基层法院即初审法院方面与第二种模式是相同的,不同点在于,基层法院不再区分为审理简易和普通案件的审判机构。所有民事案件都适用同样的程序,如芬兰。芬兰民事案件的审理程序包括两个阶段──初审(the preliminary hearing)和主审(the main hearing),主审也就是开庭审理或者称口头审理。初审主要是进行书面审理,只有当被告对原告提出抗辩时,法院才安排口头听审。每个民事案件都以同样的方式开始:即原告申请法院向被告发出传票。原告的申请采取书面形式,申请书可简可详。如果原告提出的诉讼请求无可争辩,则可以采用简易申请书。如果一宗民事案件以简易申请书开始的话,则适用简易程序。原告在简易申请书中陈述其诉讼请求( 比如一定数额的金钱、利息、费用)及其事实理由。法院不要求原告向法院提供发票或其他单据,只需要在申请书中列名。如果法院签发了传票,就会要求被告在一定期限内进行答辩。假如被告没有向法院提出答辩,则裁决支持原告的诉讼请求。另一方面,如果被告进行答辩,并向法院提出合理理由,则不能裁决原告胜诉,法院将安排口头初审。口头初审由一名法官主持。独任法官应为这一案件进入主审阶段做好准备。如果当事人同意的话,独任法官可以尝试对当事人进行调解,甚至可以起草调解协议,也可在初审结束后的即时主审阶段对该诉讼事项做出裁决。如果初审没有达成调解协议,或者当事人不接受即时主审裁决的,法院将安排主审,主审由三名法官主持,或者也可以由一名法官和三名非专业法官共同主持。不过,芬兰只有13%的民事案件进入这种主审阶段。绝大多数(大约90%)可能在书面初审阶段就可做出裁决。因为大多数案件中,被告对原告起诉未提出异议,正是基于这一点,法院才在书面初审结束后迳行裁决。

        上述法院设置,第四种模式有较大的独特之处,所有民事案件都以简易的方式开始,只有在用简易的程序解决不了时,才进入到较复杂的程序,仅有极少数的案件进入到最复杂的程序,即三名法官主持的主审阶段。这种模式避免了用普通程序处理简易案件所造成的司法资源的浪费和法院对法律规定的适用普通程序案件的进一步的繁简分流,其理念有值得借鉴之处。但这种三级法院体制,对地域辽阔的我国来说显然是不合适的,所以我们主要还是要借鉴前边所谈国家和我国台湾地区的经验。

        前三种模式之间既有区别又有实质上的相同之处。其区别仅在于普通法院和简易法院由上下级关系变为同级关系,或两级法院合并在一个法院中。其共同点在于均将适用简易程序处理简易、小额案件确定为基层法院或其简易法院、简易庭的专门职责。这样的定位是有道理的。因为,案件的重要性不同,相应的当事人也就有不同的要求。对一些涉及标的金额较小的经济纠纷和轻微的民事案件,当事人一般都希望迅速的作一“了断”,而不愿耗费过多的时日和金钱。简易小额诉讼程序无疑满足了这种需要。另外,基层法院的这种设计,使绝大多数的日常纠纷化解在简易法院(或简易庭)中,节省了国家的司法资源,有利于普通法院将精力集中在更为重要的案件上。那么,三种模式中我国借鉴哪一种更为合适呢?从法院划分的级别来看,只有第一种模式同我国现行的法院层级相同,即都是四级法院。但就我国的国情而言,完全按照第一种模式来设置我国的基层法院还存有诸多问题。因为,采第一种模式的德国、日本和英国等国家,国土面积较小,交通设施先进,一般不存在诉讼不便的问题。而我国地域辽阔,地理状况复杂,交通设施较发达国家相对落后,尤其在广大农村,这些问题更为突出。所以,笔者主张主要借鉴第一种——德日等国的模式,即将基层法院改造成简易法院,并在重新设置基层法院的同时,对我国各级法院的功能重新定位,改变各级法院均为初审法院和普通案件的终审法院层级较低并由此导致的法律适用严重不统一的状况。将中级法院作为普通案件的初审法院和简易案件的上诉审法院,高级法院作为普通案件的上诉审法院,最高法院则主要负责法律适用的统一(如有原则意义案件的第三审)。同时,借鉴第三种模式——我国台湾地区普通法院附设简易庭的理念,在部分简易法院中附设普通庭,根据不同的情况采取不同的模式,即在中级法院所在地的城市基层法院及距中级法院较近的基层法院(如20公里以内),完全按简易法院来设置。而这些地方以外的基层法院,在定位为简易法院的同时,附设普通庭。该普通庭受理两类案件:一是第一审普通案件中争议价额相对较小的案件和其他普通案件中当事人选择基层法院普通庭审理的案件;二是小额诉讼的上诉案件和简易诉讼当事人选择基层法院普通庭审理的上诉案件。这种设置方案既突出了基层法院简易法院的特征,实现了基层法院设置与国际上的接轨。又照顾到了我国的国情。其在人员分流方面阻力较小,容易推行。而且这种方案将部分普通案件和小额上诉案件留在基层法院审理,也保障了当事人的程序选择权,便利了群众诉讼。这里需要探讨的是,基层法院内设置的普通庭,其隶属于中级法院还是基层法院更为合适?笔者认为其隶属于中级法院和基层法院各有利弊。隶属于中级法院的优点是在审级上比较顺畅,否则,就会出些事实上的五个审级。当事人心理上也更容易接受一些,毕竟两个审级的法官是来自不同的法院。但不利之处在于,管理以及法庭办公费用等方面问题较为麻烦。同时,法官调动、家属安置等方面亦存有诸多问题。基层法院管辖普通庭,其利弊正好与中级法院相反,权衡利弊,从司法机构的合理设置和有利于案件的正确处理出发,以普通庭隶属中级法院并作为中级法院在基层法院固定的派出机构似乎更妥当一些。其上诉法院与中级法院审理的普通案件的上诉审法院相同,即均为第三级法院,也就是我们现在的高级法院。

二、基层法院的地域分布

        基层法院的地域分布涉及到基层法院的分布及其人民法庭的分布两个方面。关于基层法院的分布,每个县、县级市的政府所在地设置一个基层法院。而在省、自治区、直辖市政府所在地以及设区的市,则应大大减少基层法院的数量。借鉴国外的经验,笔者设想,大城市设23个基层法院,中小城市只设一个基层法院。由于城市交通便利,这样调整不会给人们诉讼带来太大不便,但其好处却非常明显。首先,几个基层法院合并为一个,会使基层法院的经济实力有较大幅度的增长。法院的建筑、设备、图书资料建设也会有较大改观。法院的威严与其建筑的庄严有着密切关系,所以,西方国家的法院一般都很气派、显眼。现代化设施的齐备则是法院提高工作效率的必要条件,比如,电脑、复印机、传真机以及汽车等交通工具,对现代法院来说,都是必不可少的。司法要走向现代化,还需要更高档的设备和更高层次的技术,如视频会议技术。这些都对法院的财力提出了更高的要求。此外,培养专家型的法官,除了选任时的严格把关外,法官任职期间的继续提高同样重要,这方面,图书资料的意义显而易见。而这些方面,在我国法院──尤其是基层法院,却是最为欠缺的,许多县里的基层法院及其法官手中,图书资料少得可怜,这可以说已成为制约基层法院法官素质提高的一个主要原因。其次,大型法院更适宜规范化管理。小规模的、分散的法院设置,很容易造成一些“独立王国”各自为战的局面。而大型法院在管理上更易于规范化、制度化。这对于法院运作效率的提高将大有裨益。再次,法院的规模大了,法官之间交流的机会随之增加,有利于法官办案水平的提高。这是不言而喻的。对我国法官来说,这种交流和切磋尤为重要。同时,同一法院内法官数量增多,使得法院内部的专业化分工更为细致,从而有助于改变万金油式的法官,使法官真正成为审理某一方面案件的专家。最后,城市基层法院数量的大大减少,可以改变城市基层法院按行政区划设置所带来的负面影响,有助于克服民事审判中的地方保护主义。

        人民法庭的分布。人民法庭是基层法院根据本辖区地区、人口和案件状况设立的派出机构,其职权是审理一般民事和轻微刑事案件、指导人民调解委员会的工作、进行法制宣传、处理人民来信、接待人民信访等。人民法庭的判决、裁定就是基层法院的判决和裁定。 1998年,我国已有人民法庭17411个,干警共75553人。应该承认,在农村中设置人民法庭,对调处民间纠纷,保证广大农村安定团结以及进行法制宣传,提高农民法律观念等方面都发挥了积极的作用。但随着我国社会经济的发展,广泛设立司法性质的人民法庭的现实基础似乎已经动摇。五、六十年代,主要是由于广大农村交通不便,为了方便农民诉讼,才广泛设立人民法庭的,但今天,除了几个边远省份和一些偏远山区外,大部分农村都已实现了村村通公路,通乡村公交汽车。在这种情况下,到基层法院打官司,对大多数农民来说,已不存在不方便的问题。另一方面,人民法庭设置的过多、过滥,已经带来了一些问题。比如人员配备不足、工作条件简陋、制度约束不力、运作不规范、受乡镇领导干预等等。由于这些弊端的存在,人民法庭的改革被提上了议事日程,改革的结果是大幅度削减人民法庭数量,在适当集镇设立有一定规模的中心法庭,撤销其他人民法庭。笔者曾对改革后的法庭进行了调研,并实地考察了两个法庭。从调研的情况看,改革后的法庭审判力量得到了加强,办公设备等条件均有了明显改善。但是,从与随行的法院领导和法庭审判人员以及当事人的交谈中可以看出,与县法院相比,中心法庭并没有多少优势,绝大多数当事人更愿意到县法院诉讼。法庭虽在距离上近一点,但在吃、住、行和顺便购物、办事等方面远不如到县城方便,特别是当事人对法庭的信任度更不如县法院,有些当事人甚至托关系将案件转到县法院审理。鉴于此,笔者认为,这种法庭保留的意义不大,应当予以取消,将审判力量集中于县法院笔者主张每乡设立一个人民法庭,用调解仲裁等替代性纠纷解决方式处理纠纷。从形式上看是又回到了改革前的法庭,但实际上则有本质的区别,新的法庭不再用诉讼方式解决纠纷,不需要配置严格意义上的法官,当然也就避免了原来法庭审判力量不足的问题。新的法庭每乡一个,这就确实便利了群众对简单纠纷的解决(原来法庭数量很多,但大部分地区尚未达到每乡一个),并可以填补由于近年来人民调解组织老化所形成的真空,从而与人民调解组织形成某种互补。从性质上看,新的法庭属于半司法或准司法,其解决纠纷的方式是目前在国际上广泛流行的附设在法院内的替代性纠纷解决方式,即附设在法院的ADRCourt Annexed ADR)。.国际上,ADR纳入法院纠纷处理系统的主要是调解(调停)和仲裁,其他ADR形式较少采用。从调解和仲裁来看,可由当事人申请,也可由法院指定进行,由此分为任意(或合意)型与强制型两大类。需要指出的是,这种仲裁不同于传统意义上的仲裁,首先,仲裁不是根据当事人的仲裁契约而开始,很多都是强制性的,作为诉讼的前置阶段。其次,这种仲裁的裁决也不是终局性的。最后,仲裁是在法院的监督之下进行的,法官可依职权取消付诸仲裁。仲裁程序与调解相似,但其目的不在于促成和解,而着重于简化审判程序,尽快解决纠纷。此外,还有调解——仲裁方式,即将调解与仲裁结合在一起。在这种方式中,首先调解员努力缩小双方差距,并促进他们达成一致意见。如果双方互不让步,就进入仲裁程序,以得到一个最终的对双方均有约束力的裁决;仲裁员可由原来的调解员担任,也可另聘一名新的仲裁员。如澳大利亚使用被称作med/arb的模式,同一位公断人既担任调解人又担当仲裁人。公断人离开为双方当事人提供讨论案件的机会,构成调解相互作用的局面。如果依此达不成协议,那么公断人就着手从双方听取证据并作出一个裁定。在国外,即使纳入法院纠纷处理系统的ADR,通常也是在法院外进行的。我国目前也在积极研究ADR制度的建构,笔者认为,我们的法庭可以借鉴上述国外的法院附设ADR的经验,设置相当于国外的调解、仲裁法官,即法官助理,运用ADR技术解决纠纷。关于法庭的受案范围,也应包括任意(或合意)型与强制型两大类。对适合将调解和仲裁作为诉讼的前置阶段的案件实行强制性调解或仲裁。例如,数额很小的案件,即小额诉讼中的数额更小的那一部分(可确定在500元以下),这类案件的解决只能是低成本的,乡镇法庭正好可以满足这一要求。又如特别适合调解解决的邻里纠纷案件。对当事人合意要求乡镇法庭解决的纠纷,一般不受案件性质的限制。上述两类案件,调解达成协议的,调解书与生效判决书具有同等法律效力。调解达不成协议的,调解人可作为仲裁人,从双方当事人处听取证据并做出一个裁决。当事人任何一方在裁决做出后的一定时间内均可向法院起诉,逾期,裁决发生法律效力。对于案情比较复杂或双方当事人分歧较大的,调解人和仲裁人也可放弃调解或仲裁。此外,法庭还可承担起审查确认人民调解委员会调解书效力的任务。经法庭确认后的调解书,即取得了强制执行的效力。

三、基层法院工作群体的重组

        这里的法院工作群体,是指法院内所有正式工作人员,包括法官、法官助理、书记官、法警以及后勤人员等共同组成的法院内部的工作群体。这是国际上常用的对法院所有工作人员的统称。在我国的法院系统中,所有工作人员统称干警,各种职业之间没有明确的界限,经常可以由一个岗位转到另一个岗位。各类工作人员的管理是统一安排的,没有明确的部门划分。尤其是书记员、助审员、审判员之间,甚至形成了依次晋升的固定模式。这种人事管理体制忽略了各类工作在性质和要求上的差异,无法形成良好的激励机制,不利于各类工作人员素质的提高,从而也不利于法院各项工作的顺利开展。市场经济的发展从公正和效率两个方面对司法工作提出了全新的要求,在为适应这种要求而进行的司法体制改革中,法院工作群体的重新组建应是不可忽视的一环。

        1、法官。在法院工作群体中,法官居于重要的位置。保障法官独立、高效地行使审判权,应是法院一切工作的出发点。我国的法官一是人数太多,二是素质较低,这两个方面均不利于法官地位的提高。先行的法治国家的经验表明,高素质、有威望的法官只能是“精英型”,而不会是大众化的。所以,应下大力气改变现行法院工作人员构成状况,努力创建法官少、辅助人员多的新型法院。按此思路,我国中级以上法院仅需要几千名职业法官。基层法院附设的普通庭中大约也需要几千名法官。对这些法官高标准选拔、提高待遇和职务保障都是不难做到的。我国基层法院从事简易案件审理的法官亦担负着重要的审判任务,可以划归职业法官的行列。但考虑到基层法院法官数量过多,国家财力有限,其不可能与审理普通案件的法官(以下简称普通法官)享受同样的待遇。此外,从我国现有司法资源来看,完全按比较高的标准遴选众多的同一等级的职业法官也是不现实的。同时,将法官进行适当的分类,不同审级的法官采用不同的遴选标准,享受不同的待遇,也是符合国际上大多数国家的通行做法的。因此,对基层法院审理简易案件的法官(以下简称简易法官)在要求上可低于普通法官,但高于法院其他工作人员,待遇也应介于两者之间。当然,随着国家财力的增长和简易法官素质的提高,其与普通法官之间在待遇上的差别应逐渐缩小。

        基层法院法官的选拔是基层法院改革的一个重要方面,需要认真加以研究。目前,我国司法制度改革方面的研究成果很多,但专门研究基层法院改革的则很少看到。苏力教授对我国基层法院进行了系统的研究,并取得了许多有价值的研究成果。《送法下乡 中国基层法院司法制度研究》这本专著就是其研究基层法院的代表作,也是我们进一步研究基层法院改革的基础。但其在该著作中对基层法院法官定位的一些观点笔者则难以苟同。苏力教授谈到:“我对基层法官的专业素质以及基层司法所需要的知识状况进行了分析,我得出的结论认为,由于种种原因,目前法学院毕业生未必愿意到基层法院工作,并且从社会资源的有效分配和鼓励人才自由选择职业的理路出发,至少在目前,中国的基层法院也许只能更多地从未经法律训练的人才中培养法官。承担起基层法院特别是人民法庭的审判工作。”那么,这些人能够胜任基层法院的工作吗?苏力教授认为:“在基层法院所面对的这样一个初审管辖被严重瓜分的法律世界中,坦白的说,一个具有中等文化程度的人,只要还有点责任心,不贪,有点常识,注意点调查研究,加上一些法律的训练,完全是可以成为一个不错的法官的。”“因此,在这样的一个环境中,也许要求基层法院法官的素质就是这些。正如一位法官说的,你懂多一点儿也好;然而,一盆水洗脸,一桶水也洗脸”。苏力教授还用民事案件的上诉率来支持自己的观点,他认为:自1989年以来,我国民事诉讼一审判决的满意度在上升;而并非如同我们在有关“司法不公”的声浪中可能直觉感受、并可能推测的诉讼当事人对法院的初审判决日益不满。至少在过去的十年里,以当事人的满意程度为标准,基层法官的司法公正程度有了稳定的提高。在这个意义上,还可以说,尽管基层法院的法官文化水平不高,绝大多数都没有经过法学院的训练,但是他们不仅基本完成了民事案件的审理,而且他们还在不断改善自己的司法绩效。上述观点虽然有一定的合理之处,但值得商榷的地方是很多的。首先,法学院毕业生未必愿意到基层法院的提法是不确切的,举北大法学院学生在律师事务所打工的收入大大高于某些基层法官收入的例子是缺乏代表性的。事实上,对众多的地方院校法学院毕业生来说,去法院包括基层法院工作是其大多数人的追求,只是因为制度上的原因,他们很难进入法院.近年来,法学虽是热门专业,但法学院毕业生就业并非令人乐观,相当一部分学生找的工作远不如在县法院工作,回到县里的法学院毕业生大部分是进不了县法院的。所以,县法院虽不是竞争的热点,但也决不乏愿去的法学院毕业生(少数特别贫困地区除外,但其不具有代表性).如果提高法官待遇的话,这个问题是不存在的。其次,经过与未经过法学院训练的能一样履行司法职能的提法更难以使人接受。基层法院法官虽面对大量的简单案件,但同样其也要接触到相当数量的在法律上较为复杂的案件。而且随着我国市场经济的发展,这种案件还会增多。而对于后类案件,一般来说,未受过系统法学教育的人是难以胜任的(个别自学成才的除外)。至于其认为支持其主张最有力的证据——基层法院受理和判决的案件上诉率不高和下降的论据,亦无法得出上述结论。因为上诉率的高低与许多因素有关,比如说,有些国家一半以上的无争议或争议较小的案件通过督促程序解决了,或者说容易解决的案件被过滤掉了,如日本以督促程序处理的案件达通常诉讼的2倍多。法国1991年督促程序的利用率占初审法院受理的全部案件的72%.。德国督促程序的利用率更高。在这些国家,起诉到法院的案件处理的难度和上诉的比例肯定都会增大。具体到我国来说,原来调解结案的相对争议小的案件,现在大多用判决结案了(统计资料显示,近几年我国调解结案率在不断下降),这也会导致判决案件上诉率的下降。上诉率不高与院、庭长和审判委员会层层把关都有关系,随着案件的大幅度增长,而院庭长层层把关这种低效率的审判方式是无法继续下去的。

        我们主张,对于基层法院的简易法官,仍应按照比较高的标准选拔,这也是完全可以做到的。我们国家已经加入了WTO,步入了市场经济的轨道,我们的司法制度逐步与国际接轨是一个必然趋势,如果我们的法官制度与国际上比较接近的话,法官的编制最多是目前的1/3,如果与国际接轨的话,还需要在此基础上进一步减少法官的数量。即使按照1/3的编制来考虑,也完全可以组建一支较高水平的简易法官队伍。因为这本身就是3:1的选拔。再加上普通法官的高标准遴选必然会使中级以上法院的大量落选者加入到简易法官的竞争行列。此外,我国已经开始统一的司法考试,通过司法考试进入法官行列的,绝大多数都应从基层法院做起,这是将来基层法院法官的主要(甚至是唯一)来源,在重构法官队伍时也应将他们的进入考虑进去。当然,重建基层法院法官队伍时,必须以原来的法官为基础,对其完全按照现任法官的要求显然不切实际。因此,有必要根据现任法官的特点,另外设计一套选拔的标准和程序,以便在平稳过渡中实现我国基层法官队伍的整体转型。

        2、其他司法辅助人员。执行官、法官助理、书记官、法警这几类工作与司法活动联系密切,工作特点又各不相同,加强这几个方面的力量对司法现代化的实现同样有着重要意义。首先,这些制度的完善是法官独立的配套性措施,是创建“精英型”法官的基础性条件。其次,这些改革对于理清法院内部组织关系、明确各自的责任、权利、义务,增进法院整体运作的效率,是非常必要的。法院机构设置应以法官为主导,但这些辅助人员也应“各得其所”,唯有如此,他们的积极性才能得到发挥,其对于审判工作的辅助性作用才能得以充分体现。最后,这几类辅助人员的改革为我国法院工作人员的分流开辟了重要的渠道。由于司法改革必然要带来职业法官数量的大幅度减少,所以改革首先面临着现任法院工作人员的分流问题。特别是基层法院,其内部涉及到普通庭、简易庭、小额庭、乡镇设立的人民法庭以及从事不同工作的司法辅助人员等诸多层次,合理安排各个岗位上的人员,并最大限度地发挥其特长,对搞好基层法院改革至关重要。鉴于我国法院人员构成的不合理,改革应向着减少法官,增加司法辅助人员的方向进行。因此,执行官、法官助理(包括调解法官、仲裁法官)、书记员、法警将是法院需要继续充实的人员,可能也就是大多数现任法院工作人员的去处。其中,法官助理、书记官宜从年纪较轻,具备相应法律专业知识的人员中选拔。而执行官、法警则宜从那些有实务经验,(法警最好从有军、警经历)的人员中选任,其中,法警的学历可以低一些,而执行官的学历和法律专业知识则应相对高一些。现在法院工作人员中,有相当多的部队转业人员。这些人进法院,是历史遗留的问题,对他们的安置应引起充分的重视。其中达到学历要求、办案能力很强的,可通过考核选任为法官;如果专业知识方面稍差一些,但工作(特别是做思想工作)经验丰富,则可考虑选任为调解法官、仲裁法官;剩下的可以竞争执行官、法警的职位。执行官和法警的工作,要求具有较强的排除干扰的能力,而这正是复转军人的优势所在。总之,我们的方案在追求理想化目标的同时,尽量地照顾到我国法院的现状,力求充分利用现有人才资源,以最小的代价取得较好的改革效果。

 

 
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