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蒋惠岭:“法官兼院长(庭长)”的司法规律解读
2015年03月18日    《法制日报》
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     蒋惠岭:“法官兼院长(庭长)”的司法规律解读

       
      蒋惠岭,最高人民法院司改办副主任 

      中央下决心要改革审判权运行机制,改革法官员额制,最终建立区别于普通公务员的法官管理制度,而这些改革是不可能建立在这两个现实基础之上的。

      “法官兼院长(或庭长)”是台湾《法院组织法》中常用的表述。二十年前从台湾的法院组织法教科书中看到这样的表述时,实为不解。举院之员,院长为大,何以又成了被兼任的对象呢?随着对司法制度研究的深入,我们逐步发现这并不只是一种谦逊的态度,而是反映司法规律、体现司法属性的经典表述。

      法官为本长官为末

      被培养并被任命到法院审理案件的人首先是一名法官。由于作为一个组织机构的法院有许多行政事务需要处理,因此便有了综理院务的“院长”或综理审判庭行政事务的庭长。由于审判与管理职责的高度相关性,选拔具有行政管理能力与热情的法官兼任院长、庭长已经成为各国惯例,但由此引发的内部独立方面的质疑也一直是司法改革的对象。但无论如何,院长庭长首先应当是法官,而所担任的行政职务是为所有法官服务的。这一点不论在台湾,还是在其他国家和地区,都同样适用。

      在案件审判过程中,作为院长、庭长的法官除了在参加合议庭时给予特别礼遇(担任审判长主持庭审)外,并无优于其他法官的权力。但在行政管理方面,院长、庭长承担着更多的责任。台湾的一些资深法官并不情愿担任这一操心受累的职务,而是愿意将司法智慧贡献给审判工作。2012年之前,台湾的法院院长、庭长在行政职级上有相当优势,因此具有一定吸引力。但在《法官法》实施以后,所有法官取消了官等、官级而改为按年资与考绩晋用,从此院长庭长不再享有特别的待遇了。

      办案为先管理为后

      在台湾以及其他大陆法系国家和地区,院长、庭长都被编入固定的合议庭担任审判长。院长、庭长可以不亲自承办案件(或少承办案件),但必须作为审判长主持庭审。作为院长、庭长的法官如果专职理政,则必然会导致其司法地位、法官尊荣、审判能力、职业道德甚至法官内心的自我认同感日渐弱化,从而更象一个司法行政官而非法官。

由于我国大陆地区特有的司法管理体制,法院院长、庭长行政事务繁多,几乎无法安排时间直接审理案件。一些地方法院为落实审判权运行机制改革方案,为院长、庭长规定了承办案件的最低数量,但让院长、庭长真正做到以办案为主还有待于改革的深化。在台湾,兼任院长、庭长的法官,除了“最高法院”或高等法院的院长外,几乎没有一个是游离于审判庭(合议庭)之外的。在审判庭里,院长、庭长作为审判长主持审理所有案件,与其他法官一起签署所有判决书,是一名地地道道的司法“苦力”。当然,考虑到作为审判长的院长、庭长自身主持庭审的职责重大,而且兼任行政职务的额外工作负担,最高法院的庭长也不亲自承办案件,高等法院、地方法院的院长、庭长直接承办案件的数量较普通法官为少,占50-90%不等。

      事务集中减少职位

      从各国司法实践来看,法院设立副院长职位的屈指可数。韩国最高法院在14名大法官中指定一个担任司法行政部部长,协助首席大法官专司管理,不参与案件审判。在美国,最高法院的首席大法官是全国司法会议的主席(最高的司法行政决策组织),但其他8个大法官基本上不介入司法行政事务。行政机关则有很大不同。各个行政机关一般会在局长之外又设立若干副局长、若干助理局长甚至特别助理等职,从而形成严密的问责体系。在台湾,法院院长通常设立一个“行政庭长”负责日常事务,而书记官长则直接协助院长综理院内事务。

      我国法院的内部领导职位设置则完全不同。“院领导”通常属于最高行政级别、最高法官等级的决策层,而这些具有法官身份的人通常正是办案最少甚至不办案的人。新的审判权运行机制改革方案提出了“司法行政事务集中管理”的要求,也是希望能带动法院行政事务集中管理以及院领导分工问题的变化。

      坚守本质避免官化

      我国法院的内部领导职位设置则完全不同。“院领导”通常属于最高行政级别、最高法官等级的决策层,而这些具有法官身份的人通常正是办案最少甚至不办案的人。新的审判权运行机制改革方案提出了“司法行政事务集中管理”的要求,也是希望能带动法院行政事务集中管理以及院领导分工问题的变化。

      坚守本质避免官化

      在我国新一轮司法改革中,有两个几乎未能形成文字的道理影响着法官制度改革的成败。第一,如果法院办案不能“去行政化”,不能做到“审理者裁判、裁判者负责”,法院将与行政机关的办事模式相差无几,法官与普通公务员的职业差别也就难以体现;第二,如果法院的院长、庭长不去办案,而是坐在办公室里审阅文件、审核案件、监督管理,他们则与行政机关的局长处长相差不大,院长、庭长就不是名实相符的法官。中央下决心要改革审判权运行机制,改革法官员额制,最终建立区别于普通公务员的法官管理制度,而这些改革是不可能建立在这两个现实基础之上的。至于“审核、监督、指导、管理也是审判工作”之类自欺欺人的辩解理由只会侵蚀法官职业的本质。因为,如果法官的行权方式与公务员办公方式没有根本区别,便失去建立区别于普通公务员的法官管理制度的现实基础了。

      不办案就不是法官,这种观点略显绝对,因为审判资源配置规律是允许个别法官从事管理工作(定期轮换)的。只是,当这种“个别”演化为“一般”而且占用大量优质司法资源(高等级的法官)时,则必然会为“行政化”埋下隐患。

      独立决策独立负责

      我国大陆不强调“法官兼院长、庭长”的原因很多,其中之一便是机构、编制、职数等现实原因。法院的机构与行政机关的机构都是有“级别”的。这虽然与法官职业的本质直接矛盾,但其实用价值很大,影响着干部的晋升速度、工资待遇等。庭长是领导职务,而“员”则是非领导职务。所以或许称“院长、庭长兼法官”更能体现两者孰轻孰重。改革者们带着司法规律与现实利害之间的纠结,一面渴望着法治的理想,一面竭力争取着编制、职数、职务。如此循环往复,很可能将司法改革带入一个难解的死结。

      台湾也未曾脱俗。在2012年之前,台湾的法官套用公务员职等职级进行管理。为解决“领导职数”问题,从1990年代起,台湾的所有法官(包括刚刚从司法官训练所毕业分发的“候补法官”)一律享受“主管”待遇,即大陆所说的“领导职务”,与院长、庭长完全相同。当然,2012年《法官法》更是迈出了新的一步,台湾法官连职等职级的枷锁也挣脱了,各级法院的法官都没有了职级方面的“天花板”。

 
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