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《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》的背景解析
2015年03月18日    《人民法院报》

《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》的背景解析

   
     

      2015年2月26日,最高人民法院发布了《关于全面深化人民法院改革的意见》(以下简称《意见》),并将之作为修订后的《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》贯彻实施。下面,就《意见》的制定背景、主要特点、价值基础和基本内容等解读如下。
      一、《意见》的制定背景和起草过程
      党的十八大以来,党中央高度重视依法治国,强调落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。习近平总书记就加强法治建设发表系列重要论述,对建设社会主义法治国家提出明确要求。党的十八届三中、四中全会确定了推进法治中国建设、深化司法体制改革的主要任务,首次对全面推进依法治国作出重大部署。人民法院司法事业发展正面临前所未有的重大历史机遇。
      同时,我们也必须清醒地认识到,与党和国家事业发展要求相比,与人民群众期待相比,与推进国家治理体系和治理能力现代化相比,司法体制和工作机制还存在许多不相适应的地方。司法权的中央事权属性和判断权属性未能得到充分体现,司法权运行的内部监督制约机制尚未完全形成,司法外部环境有待优化,保障机制尚不健全,司法不规范、不严格、不透明、不文明现象仍然存在,人民群众反映强烈的立案难、诉讼难、执行难等问题仍然没有根本解决,司法不公和腐败问题仍时有发生。这些问题,直接制约和妨碍人民司法事业发展,损害社会公平正义,损害人民群众合法权益,必须通过改革予以解决。
      党的十八届三中全会之后,最高人民法院结合法院工作实际,在深入开展调研、广泛征求意见的基础上,研究制定了《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》。党的十八届四中全会从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方面,又提出了一系列新的重大改革举措,其中由人民法院牵头推进的有29项、配合参加的有65项。与此同时,随着改革深入推进和试点工作展开,最高人民法院在四中全会之后,第一时间组织力量再次对“四五改革纲要”进行修订。修订工作历时4个月,经过深入论证,征求了中央有关部门、部分地方法院和专家学者的意见,制定了《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》,阐述了全面深化人民法院改革总体要求、基本原则、主要任务、工作要求等,提出7个方面65项重大改革举措。
      二、《意见》的主要特点和价值基础
      总体来看,《意见》深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,紧紧围绕努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标,牢牢抓住司法为民公正司法工作主线,着眼于解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,对人民法院深化司法体制改革作出全面的重大战略部署,是当前和今后一个时期人民法院深化司法体制改革的纲领性文件。
      《意见》具有以下几方面突出特点:一是全面体现中央改革精神。对于十八届三中、四中全会确定的司法改革任务,《意见》逐项有对应、有部署、有细化。二是始终坚持问题导向。紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的突出问题,抓住立案难、诉讼难、执行难等人民群众反映强烈的突出问题,抓住制约司法事业科学发展的体制性、机制性、保障性问题,提出一系列互相联系、互相配套、互为因果的改革举措。三是直接触及体制改革。《意见》提出的许多改革举措,力度、广度和深度都前所未有,诸如省级以下地方法院人财物统管、设立最高人民法院巡回法庭、跨行政区划法院和知识产权法院、建立以审判为中心的诉讼制度、变立案审查制为立案登记制、探索审判权和执行权相分离等,都是涉及司法职权配置和法院组织体系的重大变革。四是优化法院工作机制。《意见》根据人民法院工作实际,围绕审判权力运行体系,确定了一系列属于法院工作机制改革层面的改革任务。五是充分体现改革传承。《意见》坚持继承与创新相结合,充分吸收了人民法院前三个“五年改革纲要”的成功经验和优秀成果,并对前几轮改革中尚未完全解决或者有待进一步完善的问题作了新的调整和细化,必将对未来五年的法院改革工作起到重大推动作用。
      总揽《意见》全篇,65项改革举措抓住了改革的一个理论基点,即司法权是判断权、裁量权,司法权是中央事权;突出了一个关键目标,到2018年建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系;体现了一个价值基础,即维护人民权益、促进公平正义。改革就是要从人民群众最不满意的地方改起,从人民群众最迫切的司法需求做起,把促进社会公平正义、增进人民福祉作为全面深化人民法院改革的出发点和落脚点,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
      三、《意见》的主要内容和实现路径
      围绕维护人民权益、促进公平正义,着眼于人民群众的期待和社会各界关切,《意见》的主要内容和实现路径是:
      (一)***司法管辖中的“主客场”现象和司法行政化,让裁判更加公正
      司法管辖中的“主客场”现象和司法行政化一直是影响公正司法的重要因素。近年来,因城市拆迁、农村征地、环境污染、企业破产等引发的大量行政案件和民商事案件容易受到各种地方因素干扰,难以得到公正审理。实践中一些案件处理结果与地方经济社会发展和社会稳定的联系越来越密切,导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理,甚至利用职权和关系插手、干预案件处理,造成相关诉讼出现“主客场”现象,不利于平等保护外地当事人合法权益,不利于促进形成公平竞争、统一有序的市场经济体系,不利于保障案件的依法独立公正审判。从一些地方司法行政化问题来看,目前在一些法院,“审者不判、判者不审”的问题依然存在,“有权无责”、“权责不明”问题比较突出。司法行政化不符合司法规律,也直接影响裁判的质量,司法裁判的既判力和公信力也会大打折扣。针对这些问题,《意见》突出强调要建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,建立以审判为中心的诉讼制度,健全审判权力运行机制,确保人民法院依法独立公正行使审判权。
      一是推动省级以下地方法院人财物统一管理。推动建立省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免的机制。配合中央有关部门,推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。目前,此项改革按照中央政法委的部署已经在上海等7个省市开展第一批试点。
      二是设立最高人民法院巡回法庭。2014年12月2日,中央全面深化改革领导小组第七次全体会议审议通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》,同意最高人民法院设立第一、第二巡回法庭,作为改革试点。2015年1月28日,第一巡回法庭在广东省深圳市挂牌运行,巡回区为广东、广西、海南三省区;2015年1月31日,第二巡回法庭在辽宁省沈阳市挂牌运行,巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省。最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件,实现最高人民法院工作重心下移,就地解决纠纷,方便群众诉讼,同时便于最高人民法院本部集中精力制定司法政策、审理具有重大指导意义的案件。在巡回法庭建立全新的审判权运行机制,“让审理者裁判、由裁判者负责”,使巡回法庭成为司法改革的“试验田”和“排头兵”。
      三是探索设立跨行政区划的人民法院。通过设立跨行政区划的法院,集中审理跨区域的民商事案件、行政案件、环境资源案件等,可以从体制上进一步排除地方因素对公正司法的干扰,确保少数涉及地方利益的案件得到公正处理,促进国家法律统一正确实施。《意见》明确了探索设立跨行政区划法院的原则即科学、精简、高效和有利于实现司法公正,未来拟构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局。基本思路是将铁路运输法院改造为跨行政区划法院,主要审理案件包括:跨行政区划案件;重大行政案件;环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件;跨行政区划人民检察院提起公诉的案件;原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。作为跨行政区划法院的试点探索,目前北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院已经挂牌成立。
      四是建立以审判为中心的诉讼制度。以审判为中心是保障司法公正、促进公平正义、有效保障无罪的人不受追究、有罪的人得到惩罚、人民群众合法权益得到维护的重要刑事司法理念,也是现代社会司法文明进步的重要标志。2013年以来,张氏叔侄强奸杀人案、呼格吉勒图案等重大冤错案件的发现与纠正,引起了社会各界对疑罪从无、庭审中心和证据裁判的强烈关注。十八届四中全会明确提出推进以审判为中心的诉讼制度改革,反映了我们党对司法工作规律认识的进一步深化,为完善我国诉讼制度指明了方向。《意见》提出推动建立以审判为中心的诉讼制度,促使侦查、审查起诉活动始终围绕审判程序进行;强化庭审中心意识,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用;全面贯彻证据裁判原则,严格实行非法证据排除规则,进一步明确非法证据的范围和排除程序;完善律师执业权利保障机制;健全冤假错案的有效防范、及时纠正机制;完善民事诉讼证明规则,一切证据必须经过庭审质证后才能作为裁判的依据,首次明确要求对于当事人双方争议较大的重要证据都必须在裁判文书中阐明采纳与否的理由。
      五是完善主审法官、合议庭办案责任制。建立符合司法规律的审判权力运行机制,破除审判权力运行机制的行政化问题,保障法定审判组织依法独立公正行使审判权,也是此轮司法改革的重点之一。《意见》围绕落实“让审理者裁判、由裁判者负责”的原则,提出要健全主审法官、合议庭办案责任制。如何把握主审法官的概念,其一是要选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官。其二是独任制审判以主审法官为中心,配备必要数量的审判辅助人员。合议制审判由主审法官担任审判长。合议庭成员都是主审法官的,原则上由承办案件的主审法官担任审判长。其三是主审法官作为审判长参与合议时,与其他合议庭成员权力平等,但负有主持庭审活动、控制审判流程、组织案件合议、避免程序瑕疵等岗位责任。《意见》特别强调要按照权责利相统一的原则,明确主审法官、合议庭及其成员的办案责任与免责条件,实现评价机制、问责机制、惩戒机制、退出机制与保障机制的有效衔接。
      (二)***立案难、诉讼难、执行难,让诉讼更加便利
      立案难、诉讼难、执行难一直是人民群众反映强烈的问题。从立案来看,有的法院对征地拆迁、企业改制等矛盾比较突出、涉及面广、敏感性强的群体性纠纷,迫于压力而不愿受理案件;有的法院对“民告官”的行政案件不敢立案;有的个别法官怕麻烦或者故意刁难当事人,应当立案而不立案。“立案难”给人民群众行使诉权带来困难,将本应通过司法程序解决的案件拦截在司法程序之外,反而引发信访,激化社会矛盾,对社会稳定造成一定影响,留下难以预料的隐患。从管辖制度来看,由于管辖制度和体制机制等一些因素影响,司法公正性容易受到质疑。从执行来看,执行难仍然是人民群众反映突出的问题,也是多年来法院老大难问题。针对这些问题,《意见》提出一系列改革举措:
      一是改革案件受理制度。变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。将立案程序仅仅作为形式审查的立案登记程序。对人民法院依法应当受理的案件,当事人起诉只要符合法律规定的受理条件,人民法院只要形式审查就应立案登记,不得对符合条件的诉求拒绝立案、推诿立案、拖延立案。目前行政诉讼法、民事诉讼法司法解释已经作出了相关规定,下一步最高人民法院还将出台具体的规范性文件。
      二是完善审级制度。进一步合理界定四级法院职能定位,防止案件“翻烧饼”,避免“终审不终”和增加当事人诉累。《意见》提出要逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法,进一步完善案件提级管辖制度,充分发挥上级人民法院统一法律适用的职能。明确一审案件管辖权从下级法院向上级法院转移的条件、范围和程序。推动实现一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实和法律争议、实现二审终审,再审重在依法纠错、维护裁判权威。
      三是完善诉讼服务中心等制度。主要是在总结近年来人民法院司法便民利民成功经验的基础上,进一步完善相关制度,推进机制创新,推广更多司法为民举措,包括加强诉讼服务中心规范化建设,完善诉讼服务大厅、网上诉讼服务平台、12368司法服务热线,建立网上预约立案、送达、公告、申诉等工作机制,推动远程调解、信访等视频应用;积极推进以中心法庭为主、社区法庭和巡回审判点为辅的法庭布局形式,根据辖区实际情况,完善人民法庭便民立案机制;推动建立当事人确认送达地址并承担相应法律后果的约束机制,探索推广信息化条件下的电子送达方式,提高送达效率等等。
      四是改革行政案件管辖制度,优化行政审判外部环境。一些地方行政诉讼立案难、审理难、胜诉难问题,人民群众反映强烈。2013年,“民告官”的行政诉讼案件立案数在近几年连续下降的情况下,又比2012年下降5%,上诉率则高达72.7%,法院作为官民矛盾的“减压阀”、行政纠纷“润滑剂”功能大大降低。解决行政诉讼难,是此次司法改革的重点之一。《意见》提出通过提级管辖和指定管辖,逐步实现易受地方因素影响的行政案件由中级以上人民法院管辖;规范行政案件申请再审的条件和程序;健全行政机关负责人依法出庭应诉制度,引导、规范行政机关参加诉讼活动等等。
      五是深化执行体制改革。党的十八大以来,人民法院通过组织开展专项集中执行活动、建立失信被执行人名单制度、着力推行“阳光执行”等措施,大力提升执行工作质量和效率,为最大限度实现当事人合法权益、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定作出了积极贡献。要通过执行体制和工作机制的创新,多措并举进一步有效化解执行难问题。《意见》提出一是推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点;二是建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度;三是加大司法拍卖方式改革力度,重点推行网络司法拍卖模式;四是完善财产刑执行制度,推动将财产刑执行纳入统一的刑罚执行体制。
      (三)***暗箱操作、防止司法腐败,让审判更加透明
      司法的公开透明,是人民群众的呼声,也是法治建设的必然。党的十八届四中全会提出构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,对人民法院司法公开透明提出了新的更高要求。针对司法公开透明、加强监督制约、实现阳光司法、预防惩治腐败的强烈呼声,《意见》提出一系列回应人民群众呼声的重大改革举措:
      一是完善庭审公开制度和司法公开三大平台。党的十八届三中全会以来,人民法院加快推进司法公开工作。最高人民法院先后出台《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》、《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》等规范性文件,建成中国审判流程信息公开网、中国裁判文书网、中国执行信息公开网等,运用现代信息技术全面加速推进司法公开。下一步就是要充分运用现代信息科技,进一步拓展司法公开广度和深度,保障人民群众知情权。《意见》提出要建立庭审公告和旁听席位信息的公示与预约制度;建立全国法院统一的诉讼公告网上办理平台和诉讼公告网站;继续加强中国审判流程信息公开网网站建设,完善审判信息数据及时汇总和即时更新机制,推动实现全国法院在同一平台公开审判流程信息,方便当事人自案件受理之日起,在线获取审判流程节点信息;加强中国裁判文书网网站建设,完善其查询检索、信息聚合功能,方便公众有效获取、查阅、复制裁判文书。严格按照“以公开为原则,不公开为例外”的要求,实现四级人民法院依法应当公开的生效裁判文书统一在中国裁判文书网公布;整合各类执行信息,推动实现全国法院在同一平台统一公开执行信息,方便当事人在线了解执行工作进展;加强失信被执行人名单信息公布力度,充分发挥其信用惩戒作用,促使被执行人自动履行生效法律文书。完善被执行人信息公开系统建设,方便公众了解执行工作,主动接受社会监督。
      二是加强法律文书释法说理制度。裁判文书释法说理是当事人服判息诉的一个重要条件,也是彰显司法文明公正的必然要求。一份说理到位的裁判文书,可以客观承载当事人双方持有的证据和理由,可以全面反映法官裁量的依据和智慧,可以在一定程度上打消当事人上诉、申诉的想法和念头。《意见》提出要根据不同审级和案件类型,实现裁判文书的繁简分流。加强对当事人争议较大、法律关系复杂、社会关注度较高的一审案件,以及所有的二审案件、再审案件、审判委员会讨论决定案件裁判文书的说理性。重视律师辩护代理意见,对于律师依法提出的辩护代理意见未予采纳的,应当在裁判文书中说明理由。完善裁判文书说理的刚性约束机制和激励机制,建立裁判文书说理的评价体系,将裁判文书的说理水平作为法官业绩评价和晋级、选升的重要因素。
      三是完善减刑、假释、暂予监外执行公开制度。近年来,减刑、假释案件审理过程不公开导致少数减刑、假释案件存在弄虚作假、暗箱操作等问题,人民群众对此意见较大。《意见》提出要完善减刑、假释、暂予监外执行的适用条件和案件办理程序,确保相关案件公开、公正处理。会同刑罚执行机关、检察机关推动网上协同办案平台建设,对执法办案和考核奖惩中的重要事项、重点环节,实行网上录入、信息共享、全程留痕,从制度和技术上确保监督到位。建立减刑、假释、暂予监外执行信息网,实现三类案件的立案公示、庭审公告、文书公布统一在网上公开。
      四是完善司法廉政监督机制。当前,一些司法人员作风不正、办案不廉,办金钱案、关系案、人情案等等。这些现象的存在,在一定程度上影响了人民群众对司法的信心。对司法腐败必须零容忍,必须从制度机制上通过改革堵住容易滋生腐败的漏洞。《意见》强调要建立上级纪委和上级法院为主、下级法院协同配合的违纪案件查处机制,实现纪检监察程序与法官惩戒程序的有序衔接;建立法院内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度;依法规范法院人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。
      (四)***信访不信法、权大于法,让司法更加权威
      随着我国法治建设的推进,我国司法环境显著改善,但不可否认,一些地方仍然存在“信访不信法”“权大于法”的现象,需要从体制机制上进一步改革,维护司法权威,提升司法公信。
      一是建立防止领导干部干预司法活动的工作机制。领导干部干预、插手个案处理是当前人民群众反映较为强烈的问题。《意见》提出要配合中央有关部门,推动建立领导干部干预审判执行活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。首次提出对于领导干部干预司法活动、插手具体案件的批示、函文、记录等信息,建立依法提取、介质存储、专库录入、入卷存查机制,相关信息均应当存入案件正卷,供当事人及其代理人查询。
      二是改革涉诉信访制度。完善诉访分离工作机制,明确诉访分离的标准、范围和程序。健全涉诉信访终结机制,依法规范涉诉信访秩序。建立就地接访督导机制,创新网络办理信访机制。推动建立申诉案件律师代理制度。探索建立社会第三方参与机制,增强涉诉信访矛盾多元化解合力。
      三是健全法官履行法定职责保护机制。法官总是处于各种矛盾和利害关系的风口浪尖,时时面对各种干扰、压力和私情。我国法官法第八条明确规定:法官非因法定事由,非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分。但这一规定在司法实践中执行得并不理想。一些领导干部利用职务之便干预司法活动,有的将所谓“不听招呼”的法官随意免职或调离法院。这也使得一些法官不敢有效抵制干预,难以担当起依法忠实履行法律职责的重任。因此,《意见》提出一是要明确不同主体、不同类型过错的甄别标准和免责事由,确保法官依法履职行为不受追究。这是对法官进行错案责任倒查问责的前置条件。二是完善法官申诉控告制度,建立法官合法权益因依法履职受到侵害的救济机制,健全不实举报澄清机制。对于法官因依法履职行为合法权益受到侵害的,必须赋予法官申诉控告的权利,并建立健全相关救济机制,对损害法官职业声誉、损害法官人格权的不实举报应及时澄清,正面回应,以正视听。三是在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会,制定公开、公正的法官惩戒程序,既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒,又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。
      (五)***法院人员分类管理中的难题,让法官更加专业
      公正司法必须要有一支党和人民群众放心的法官队伍。《意见》提出:坚持以审判为中心、以法官为重心,全面推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设。
      一是推动法院人员分类管理制度改革。改革目标是以法官为中心,健全法官、司法辅助人员、司法行政人员各自单独的职务序列,适当增加司法辅助人员的比例,让法官从烦琐的、与行使判断权与裁量权无关的事务中解脱出来。《意见》提出建立符合职业特点的法官单独职务序列,健全审判辅助人员管理制度,科学确定法官与审判辅助人员的数量比例,把法官从大量事务性工作中解放出来。
      二是建立法官员额制度。根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量(含暂住人口)、案件数量、案件类型等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素,科学确定四级法院的法官员额。根据案件数量、人员结构的变化情况,完善法官员额的动态调节机制。科学设置法官员额制改革过渡方案,综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素,确保优秀法官留在审判一线。
      三是改革法官选任制度。针对不同层级的法院,设置不同的法官任职条件。在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会,制定公开、公平、公正的选任程序,确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官人选,实现法官遴选机制与法定任免机制的有效衔接。健全初任法官由高级人民法院统一招录,一律在基层人民法院任职机制。配合法律职业人员统一职前培训制度改革,健全预备法官训练制度。适当提高初任法官的任职年龄。建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制。完善将优秀律师、法律学者,以及在立法、检察、执法等部门任职的专业法律人才选任为法官的制度。健全法院和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制,实施高校和法院人员互聘计划。